公积金改革：雾里看花，不可定论

时隔13年,《住房公积金管理条例》终于迎来再次调整。

据悉，2015年11月20日，国务院法制办向社会公开发布了《住房公积金管理条例（修订送审稿）》（下称《送审稿》），并公开征求意见。

多年来，公积金资金运用率低，职工提取、使用公积金多有不易，导致大量公积金“沉睡”在账上。而此次《送审稿》在住房公积金的使用上门槛降低，从缴存、提取、增值收益使用、风险防范等多个方面进行了条款修订，被认为将会唤醒“沉睡”的住房公积金。

然而，也有观点认为，《送审稿》只是微观层面的小修小补，并未触及深层次的公积金管理体制问题，且《送审稿》提到的改革能否真正落地，也是需要实践来验证的问题。

“沉睡”的住房公积金能否真正醒来，现在仍如雾里看花，不可定论。

公积金制度背离初衷

据了解，新中国成立后,我国的住房分配体制受到经济上实行的高度集中的计划经济体制影响,采取的是实物分配和低租金住房为主的政策。这种“大锅饭”式的平均主义的住房分配方式弊端重重。首先,掩藏在计划分房体制背后的是日益加重的财政负担;其次,住房有效需求受到压抑及有效供给严重不足；最后,住房行政化分配带来住房消费上严重的权力寻租现象。实质上是在损害效率基础上追求的表面上的公平，住房体制亟待改革。

在这种情况下，住房公积金制度作为一种方案,因其本身内在的强制性、互助性等特点,应运而生。可以说住房公积金产生的大背景就是住房体制改革,它的目标是解决城镇职工尤其是中低收入家庭的住房问题。性质上,住房公积金是一种政策性的住房融资渠道,是经过法律政策规定的住房保障体系的主要构成部分。

1991年5月，上海借鉴新加坡公积金制度的成功经验，结合我国国情，率先建立了有中国特色的住房公积金制度。1992年，北京、天津等城市相继建立了住房公积金制度。

1999年3月17日，国务院第15次常务会议通过了《住房公积金管理条例》；同年4月3日国务院总理朱镕基签署第262号国务院令，正式发布了《住房公积金管理条例》。

2002年3月24日，国务院根据全国住房公积金的发展情况，在总结各地经验的基础上，对条例作了相应的修改。

然而自此至今，虽然我国经济快速发展，居民住房情况今非昔比，但公积金制度改革却一直停滞不前，出现诸多“不适”状况：症状一，功能弱化。随着房价翻几番，公积金对职工购房提供的支撑力日益下降，很多付不起首付的百姓无法使用只待退休提取。症状二，缴存鸿沟。由于没有规定上限比例，部分垄断行业月缴数万元成变相福利，超过其他行业职工二三十倍，甚至在国家级贫困县也存在天价公积金，强者愈强弱者愈弱，公积金反成收入分配不公助推器。症状三，缴存面窄。由于强制性约束不强，机关事业单位及国企落实较好，很多民企为避负担未缴或少缴，较高收入阶层成公积金专业户，也形成逆向补贴、劫贫济富。症状四，高结余高贬值。增值收益弱于同期经济发展水平，大量沉睡资金被银行低息使用。症状五，管理漏洞百出。技术开发、运营管理问题多，各地管理中心各自为政，没有全国统一的业务标准和操作规范，浪费惊人，挤占挪用、违规放贷屡发，侵吞分食收益频现。症状六，决策和监督职能形同虚设。决策机构管委会实为政府附庸并严重行政化，监管缺失。症状七，取用手续过于繁琐，该取的取不出……

可以说，现行的住房公积金制度早已与设立初衷背道而驰。

改革有亮点也有缺憾

其实，近些年来，对百病缠身的住房公积金制度进行改革的呼声从未停止，却始终不见有任何实质性行动，直到2015年11月20日，国务院法制办向社会公开发布了《送审稿》并公开征求意见，沉寂13年的公积金管理制度终于迎来改革曙光。

中国房地产研究会房地产法规政策委员会秘书长康俊亮认为，此次《送审稿》的亮点颇多。

康俊亮表示，首先，当前住房公积金缴存职工已达1亿多人，但总体来看，与城镇单位就业人员总数还有较大差距。社会各界对扩大住房公积金制度覆盖范围的呼声很高。因此，针对这些情况和要求，《送审稿》明确了各类用人单位及其建立劳动关系的劳动者（包含农民工）都应缴存住房公积金。同时，将个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员纳入公积金覆盖范围，明确这些人员可以自愿缴存住房公积金并享有提取贷款的权利。

再者，针对公积金提取难、范围窄、使用率低等问题，为回应缴存者诉求，《送审稿》在借鉴地方经验基础上，放宽了租房提取，放开了物业费和装修费提取，取消了租赁提取限制条件。

针对公积金流动性不足、常年使用率低下、增值收益较少等问题，这次《送审稿》允许住房公积金购买国债、大额存单、地方政府债券、政策性金融债、住房公积金个人住房贷款支持证券等高信用等级固定收益类产品。

此外，《送审稿》明确了资金紧张的城市，可发行住房公积金个人住房贷款支持债券进行融资；同时，资金结余较多的城市，可以购买其他城市发行的这种债券，从而实现不同城市间公积金市场化的调剂融通，平衡资金余缺，提高住房公积金的流动性；还删除了一直备受争议的公积金增值收益用于建设城市廉租住房补充资金的规定。

虽然《送审稿》的亮点多多，也确实能解决一些当前公积金管理制度方面存在的问题，但这些修订仍旧停留在小修小补的微观层面，并未触及公积金管理体制扭曲的深层次问题，即如何让公积金制度真正发挥其作用——解决城镇职工尤其是中低收入家庭的住房问题。

如落地将面临多个问题

知名财经评论家周俊生认为，有关住房公积金的舆论,近年来经常成为热点。归纳起来,这种舆论不外乎两个方面,对于一些并无购房需求的群体来说,要求他们按月缴纳住房公积金是对他们权利的一种损害,因此对住房公积金一直抱有抵触情绪。但一些官方人士则表示，住房公积金不够用,一些地方的账户已经有亏空,因此需要通过扩大公积金投资领域来使其达到保值增值的效果。

这种争论的一个现实是,住房公积金的信息不够透明。从本质上说,住房公积金是一种将职工的“小钱”集中起来,解决部分购房资金的互助性质的基金,政府的管理机构只是履行代理保管和资金发放的责任,因此,住房公积金的支配权属于公积金缴纳者。住房公积金管理中心作为政府指定的管理机构，除了必须向参与者定期报告个人账户的情况以外，还应该定期公布属地公积金的收支情况。现在,很多地方的政府已经扩大了公积金的使用范围，修缮房屋、租房等都可提取公积金，除此之外还有一些投资。管理机构应以负责的态度，定期公布公积金的收支、投资细目以及投资盈亏情况。只有在信息充分公开的基础上，民间和官方才可能就公积金的管理和运用以及投资达成共识。

此外，按照此次公布的《送审稿》,住房公积金可以购买地方政府债券、政策性金融债券以及房贷证券等投资品种，它们大多是高信用等级的固定收益类产品。在这个目标实现以后，住房公积金已具备了政策性投资基金的性质。

周俊生表示，既然是投资,就会有收益。但住房公积金的投资收益归谁却一直模糊不清。目前个人账户中的公积金增值,是按活期储蓄利率计算的,但事实上很多公积金管理机构将资金分成几块,有的定期储蓄,有的购买国债,其收益远远高于活期储蓄,而这块高出部分却不再进入个人账户,而是被管理机构挪作他用。因此，一定要明确住房公积金投资收益归属于缴纳者。

公积金制度产生的诸多问题，其源头都是从这种管理体制上的扭曲而生发。要从源头上改革，唯有加强公积金管理体制的专业化和市场化。一方面，正如有些学者建议的那样，组建专门的国家住房银行，还原住房公积金“互助金融”的本质，用金融而不是行政的手法来管理。在这种模式下，不仅服务上可更加人性化，保值增值也因为有了专业能力的介入而成为可能。另一方面，则可将大一统的公积金改造为分散的社会基金，例如美国的养老基金、中国香港的强积金等。虽然仍然带有强制缴纳的性质，但对缴纳者来说拥有更多自主选择空间，决定自己的公积金如何保管，使其“私人财产”的成色更足。